胡星斗：信访制度及弱势群体经济学分析

国际新闻

胡星斗：信访制度及弱势群体经济学分析
作者：胡星斗

导读：
　　信访群体属于无权阶级，产生的根源是权利的丧失。他们真正需要的是合理的权利供给。而考虑到权利的边际效用，应该注意权利在分配过程中向弱势群体的倾斜。


全文约7523字，预计阅读需要9分钟。
正文：

    上、信访制度及其重塑。
    信访制度是指公民个人或群体以书信、电子邮件、走访、电话、传真等参与形式与国家的政党、政府、社团、人大、司法、政协、社区、企事业单位负责信访工作的机构或人员接触，以反映情况，表达自身意见，吁请解决问题，有关信访工作机构或人员采用一定的方式进行处理的一种制度[1]。
    中国的信访制度虽然在历史上起到了反映民情、化解矛盾的积极作用，现在的中国新领导人也高度重视信访工作，取消了对地方政府的信访排名，通过大接访等工作也确实解决了一部分访民的诉求，但是，我们不得不指出，从总体上来说，中国的信访制度早已演变成为聚积怨恨、激化矛盾、制造动乱的温床，成为专制主义清官情结的祸国殃民的遮羞布，它悖离了建设法治国家的要求，客观上成为政权合法性、政治认同性流失的重要渠道，成千上万的访民成了它的牺牲品。
    信访制度违背宪法。《宪法》第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、企业、事业组织都必须遵守宪法法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究”。《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有依照法律规定取得赔偿的权利”。
    可是，信访制度不与宪法接轨，基本上不解决信访问题，也没有赋予解决访民问题的权力。所谓的信访专治，国家耗资巨大，而地方政府上报的信访解决率却大多为虚报，真正解决问题的很少，相反一些部门力图通过高压来达到息事宁人的目的。成千上万的冤民漂泊首都街巷，露宿马路桥洞，饥寒交迫，有的甚至被监控、关押、毒打、劳教、判刑。这些都是违背宪法条例的。
信访制度不仅违宪，而且损害了司法的权威性。现行信访制度作为一种正式制度具有两个方面的职能，一是政治参与，也就是公民通过信访给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”；二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成是优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。信访制度具有了中国传统社会长期存在的强烈的“人治”色彩，它虽然作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，对社会起着安全阀、对老百姓起着宽慰剂的作用，但是必须看到的是，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上消解了现代社会治理的基础——国家司法机关的权威。

    如何重塑或者从根本上改造信访制度？
    我建议废除行政型的信访制度，在全国人大常委会设立立法监督型的申诉总局，在各省区直辖市、市、县设立垂直管理的申诉分局，负责对信访问题的法治化统筹监督与处理，另外设立对人大申诉局负责的申诉专员制度，专事听案、调查，向检察院举报。各地申诉分局的任务，一是接待上访人员，建立档案，将案件分类提交到一府两院处理，为中央政府和地方政府、部门提供信息动态服务。二是督促行政复议，对复议结果不满的，指导申诉者异地起诉。三是派出申诉专员倾听民情，独立调查。四是代表人大，全面监督一府两院对申诉的处理过程和处理结果。
    申诉人员必须先到县（区）级申诉分局申诉，对结果不满意的，然后可逐级到市、省申诉，实行三级终结制。北京的申诉总局不直接接待申诉，只负责宏观管理和监督，这样可避免大量的上访人员拥入北京。各级申诉分局即是北京总局驻地方的代表，其财政开支由中央财政统筹解决，人事任免等权力悉归北京的申诉总局，地方政府不得插手，各级申诉分局的一把手由北京下派或省级人大下派，锻炼若干年后可以调回原地。
    县、市、省三级申诉分局负责将案件提交到地方相关的部门解决，该行政复议的行政复议，地方部门不得拒绝复议；该起诉的起诉，曾经起诉并且对诉讼结果不满意的，申诉分局负责指定异地重新起诉的地点，实行二审终审制。案子只能重新起诉一次，申诉者依次到县（市）、省申诉局所指定的法院起诉、二审。重新起诉的费用一般由申诉者自付，这样有利于避免滥诉；对于特别困难者给予免费和律师援助。
    如此，重新起诉的人仍然太多，怎么办？可由申诉局邀请社会著名人士组成独立的初评委员会通过民主投票裁决：确实可能有冤情的，予以受理；对于明显胡搅蛮缠者，告知他最可能的结果，诉讼费用自己承担。如果有少数人对异地重新诉讼、二审结果仍然不满意并且继续申诉的，保障其申诉的权利，进行劝导、教育；其中滋事闹事者，该治安处罚的处罚，该判刑的依法判刑。由于异地起诉在很大程度上避免了人情关系、行政干预，所以，继续申诉的人不会很多。
    建议制定《申诉法》，规范申诉局与政府、司法部门的关系。申诉局不得代替政府进行行政复议，也不得代替检察院批捕、法院判刑，而只是提供独立调查的信息，指定异地起诉的地点，监督复议和诉讼的过程，建议处罚措施。对于申诉局的独立调查结果，政府、检察院、法院必须充分尊重，假如地方一府两院存在着行政不作为、徇私枉法等行为，各级申诉局有权向人大提交报告，反映事实，提出责任追究的建议，包括弹劾官员，追究刑事责任。
    申诉局建立后，国家信访局和各级政府、各个部门的信访机构全部撤消。对原有的信访工作人员进行法治培训后，转岗至人大申诉局，或者充实到地方法制办、法院。
    申诉局会不会成为又一个信访局？我们认为不会，第一，申诉局隶属于人大，确保其财政上、组织上独立于各级政府，保证它的自主性和公正性；第二，申诉局有调查权、指定受理权、监督问责权，这符合人大的职能和改革方向，有利于强化人大的作用。而且，申诉局的优点在于，避免了大量的上访人员进入北京；申诉局既不像信访局那样没有权力，也不是准司法机构或司法替代机关，案子最终还是要由复议和司法的法治程序来解决，只不过，它强化了独立性和责任追究。
    之所以把行政型的信访局转变为立法型的申诉局，是因为：第一，通过对信访制度的改革促进人大制度的改革，将宪法中全国人大的“国家权力机关”的地位落到实处，各级行政部门不但不能干预人大的工作，相反他们都要接受人大的监督。也就是说，立法型的申诉局符合人大改革的方向，能够促进人大的改革，也实现了冤案申诉、处理方面与发达国家的基本接轨。第二，人大是立法机关也是监督机关，申诉局设在人大，便于案件的法治化解决和加强监督。
    除了建立立法监督型的申诉局之外，我认为，还必须进行其他方面的整体改革：
   （一）将申诉案件上网，公诸民意，加强人民群众的监督。
    （二）公布人大代表、申诉专员的联系方式。
    （三）保证行政复议的独立性、公开性，将一些抽象行为、内部行为、国家行为纳入复议受理的范围。
    （四）撤消审判委员会，保证审判的独立性；从以侦查为中心转移到以审判为中心。
    （五）实行无罪推定制度，对嫌犯进行讯问必须进行全程录象或者有律师在场；进一步确立司法回避制度、错案冤案追究制度，严厉惩处徇私枉法、打击报复的行为。
    （六）进一步改变司法鉴定之自侦自鉴、自检自鉴、自审自鉴的体制。
    （七）完善法律援助制度，改革国家赔偿制度，提高赔偿的兑现率和赔偿标准，进行精神赔偿。
    （八）建立现代民意表达机制和现代新闻制度，鼓励媒体更多地履行舆论监督的职责，允许媒体报道信访冤案。
    （九）加强基层民主建设，完善财务公开、行政公开等制度，发挥工会、协会等公民团体在代表社群民意、调解纠纷、监督政府中的作用，建立广泛的民众利益表达组织。
（十）查处各地的黑监狱，废除学习班、收容教育等侵害申诉者权利的不合宪不合法的制度，强化对官员的问责，对确有冤情的上访公民进行道歉、赔偿。

    下、弱势群体经济学分析。
基于信访制度的研究，我提出了“弱势群体经济学”理论[2]：弱势群体经济学是一门研究弱势群体的权利现状以及如何将有限的权利、资源进行合理配置的科学。弱势群体经济学针对社会权利缺乏所引起的生存与发展条件低于社会平均水平的现状，以保证这部分人的收入水平达到可以满足正常生活的最低值和尽量提高他们的社会满意度及生活幸福度为目的，从经济学的角度，运用经济学假设、原理，构建新的模型，得出有益的结论，寻求科学的解决方法，并以此作为理论依据，指导社会权利供给和社会财富分配等方面的合理的社会制度及现代社会保障制度、社会救济制度的建立，从而对有限的权利、资源进行合理的配置，从根本上改善弱势群体的地位。

    弱势群体经济学的核心原则是权利与正义。
    在新古典经济学中，制度、文化、技术等都是外生变量，而制度经济学把制度作为内生变量，同理，弱势群体经济学把权利作为内生变量，改变了新古典经济学把权利作为外生变量的状况，它与公共选择理论、宪政经济学异曲同工。
    弱势群体经济学有特定的研究对象：经济学的研究对象是人类经济行为及有限、稀缺的资源配置；政治经济学的研究对象是人们的社会生产关系即包括生产、分配、交换、消费等关系在内的经济关系；新政治经济学（公共选择理论）从经济学的角度研究政治选择、政党、利益集团、选民、官僚、议会的模型与行为特点；而对于西方经济学来说，微观经济学是将单个经济单位的经济行为作为研究对象，宏观经济学则是以国民经济整体运行为研究对象；舒尔茨的穷人经济学研究穷人物质条件的匮乏，医疗教育的改善之道；而弱势群体经济学更加重视对权利匮乏的研究，不仅医疗教育的权利，而且更多地研究话语权、迁徙权、投票权、组织权、申诉权（信访人员）等。可见，弱势群体经济学的研究对象是弱势群体的权利现状以及有限的社会权利、资源的配置[3]。
    按照弱势群体经济学理论[4]，经济的发展离不开政府的支持与推动，政府的存在是经济发展的重要条件，但政府又是制造弱势群体的元凶。弱势群体现象的背后是权力与权利的博弈，是政府对公平的侵犯。只有在法治和民主约束之下的有限政府，才构成有利于弱势群体的宪政。单纯的市场化改革必然导致寻租的制度化、公权力的资本化，并不有利于弱势群体，只有市场化加宪政化，以宪法约束政府权力，才是有利于弱势群体、解决信访难题的治本之道。一般的资源配置活动应该交由宪政法治的市场去完成，因为市场竞争的利润平均化、劳方的组织化动态博弈都有利于弱势群体，宪政法治的市场在资源配置的静态和动态效率方面都优于政府。如果没有宪政，政府和政党处在宪法之上，宪法本身就会成为一党一派的工具，甚至成为政客手中的玩物，此时即使有宪法，弱势群体也必然遭受暴政的迫害。没有宪政民主，政府官员的行政自由裁量权就会无限膨胀，其行为和决策就不能被限制在弱势群体的有效监督之下，他们甚至会反过来把法律规则和司法程序玩于股掌之上，由此而必然产生大量的冤假错案。
    信访群体属于无权阶级，产生的根源是权利的丧失。他们真正需要的是合理的权利供给。而考虑到权利的边际效用，应该注意权利在分配过程中向弱势群体的倾斜。所谓权利的边际效用，是指在对权利理论化后，每单位的权利所能给权利拥有者带来的效用，这是权利概念在传统经济学边际效用理论中的延伸。同一产品，分配给富有者微不足道，分配给贫困者却能满足其基本生活，产品的不同配置方式给整个社会的总效用带来的变化是不同的。同样，权利作为一个理论概念，同样的权利配置给非弱势群体和绝对社会性弱势群体所带来的社会效用是不同的，绝对社会性弱势群体得到这些权利产生的效用远大于非弱势群体得到同等权利所产生的效用。已经拥有的权利越多，权利的边际效用就越小；已经拥有的权利越少，权利的边际效用就越大，因此将权利、资源更多地配置给信访群体、弱势群体将大大地增加社会的总效用。
    弱势群体经济学追求新“帕累托最优”，即资源分配的此种状态——提高弱势群体的权利、资源占有量或人均收入至富人的权利、资源占有量或人均收入不断减少而其效用从保持不变转为开始下降之临界点。帕累托最优是指资源分配的一种理想状态，即假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，也不可能再使某些人的处境变好。在完全竞争条件下，由市场供求所形成的均衡价格，能够引导社会资源实现有效配置，使任何两种产品对于任何两个消费者的边际替代率都相等，任何两种生产要素对任何两种产品生产的技术替代率都相等，从而达到任何资源的再配置都已不可能在不使任何人的处境变坏的同时，使一些人的处境变好。弱势群体经济学所追求的新帕累托最优，最大限度地改善资源配置使之有利于弱势群体从而改善弱势群体的状况，同时保证社会各个阶层的共同发展，增加社会总效用。
    弱势群体经济学提出了弱势群体恶性循环论、弱势群体悖论：弱势群体人员越多，有效需求越不足，政府对于经济的干预就越多，而政府的干预导致公民权利的减少，于是产生更多的弱势群体，陷入弱势群体恶性循环。弱势群体悖论：只当弱势群体拥有投票权并且投票权具有足够的决定力量时，法律政策才能有利于弱势群体（信访群体）。但当弱势群体的投票权具有足够的决定力量时，弱势群体已经不是弱势群体了。所以，法律政策对于弱势群体（信访群体）永远是无效的。法律政策是强势群体的产物或者说法律政策是弱势群体之外的群体博弈的产物。
    发展经济的最终目的是全体人民的幸福。只有当信访群体、弱势群体的问题解决了，社会经济问题才算真正得以解决。由此，弱势群体经济学提出无痛苦增长理论：只有在大多数国民无痛苦或者少痛苦时国民收入增长才有价值，或者说只当国民痛苦指数为0或者小于0.5时，经济增长才是有效的。新古典经济学的痛苦指数是通胀率加失业率，而弱势群体经济学的痛苦指数是：识字率、人均寿命、个人卫生费用支出占总卫生费用的比率、食品合格率、环境危害指数、通胀率、失业率、犯罪率、腐败黑数、社会正义指标如贫富差距（基尼系数）、信访人数占比、冤案占比等的加权综合，它在0~1之间，0代表无痛苦，1代表完全痛苦（全体国民痛苦到极点）。无痛苦增长率等于痛苦增长率即GDP增长率减痛苦指数，如果无痛苦增长率为负数，那么经济增长是得不偿失的，对痛苦增长的弥补最终拉低经济增长率至无痛苦增长率的水平。如果无痛苦增长率较低，说明痛苦指数比较高，信访群体、弱势群体的处境堪忧。
    由于弱势群体的存在，一般来说，经济既不能实现宏观的资源最优配置，也不能实现微观的个人效用最大化。因为存在信息不对称，除非提供有利于弱势群体的经济政策，否则，基于信息传递成本的原因，弱势群体获得的价格及其他信息有限，市场均衡不存在。最优的资产构成是各种资产的边际收益率相等，此时财富的总效用最大化。但是由于弱势群体对于资产的选择权十分有限，比如不可能购买房产、贵重金属、艺术品、古董等，使得弱势群体无法实现最优的资产构成，也不可能实现总效用最大化。
    弱势群体的存在不仅影响经济效率，而且由于对信访群体等的“维稳”成本普遍超过了地方财政的民生支出[5]，大大地扭曲了地方的财政结构，恶化了弱势群体的处境。
    如一些地方政府、司法部门，为了不影响自己的政绩，不给中央留下坏印象，便派出大量的工作人员进京，对上访公民进行截访（劫访），在北京设立秘密黑监狱，关押上访公民；各地方设立信访教育所，软禁上访公民。
    每逢中央召开重大会议或重要节日，地方政府派出的大量临时进京人员，汇同长期驻京小分队和省驻京办事处人员，吃住高档宾馆，开支特别巨大。同时，由于各省市、各地区的财政状况不同，因此，在京截访人员的补助标准差距也较大，上访量大而经费紧张的市县，大部分住中低档宾馆，有的甚至租房住，自己起火立灶，吃住由单位负责，另外每人每天补助100-150元不等；经费好一点的省市，每人每天500元包开（自己找地方住，自己吃饭），每月另报500元通讯费；还有少数地区的补助形式是将责任和补助费捆在一起的，即每月发给个人15000-20000元，一切“活动经费”、“应酬费”均在其中，但是必须保证没有一个上访者进入信访登记、上账（输入微机）。
    据最高法院院长在全国人大所作工作报告中透露，2012年最高法院共接受群众来信来访60.1万人次。在各级地方，如2011年度《张家界年鉴》统计，张家界市各区县、市直各单位在那一年里共受理来信来访9.5万件次。面对信访严峻形势，花钱买稳定成为较为普遍的选择。在38个乡镇（场）进行调研走访时，发现有40%左右的乡镇每年花费在信访维稳上高达6万元，有的乡镇每接访一次平均花费1-2万元[6]。
    为了控制上访，各地“信访办”变成了“截访办”。一到敏感时期，政法委领导督办，公检法、司法局、信访办等各个部门都调动起来，成立联合班子，全面围追堵截。把上访的人拦截下来，送上汽车，送回家，派人看住。在维稳敏感时期，有的乡镇和基层政法部门为“稳控”一名上访老户一般需要安排2-3名工作人员24小时轮流值班。采取人盯人、陪吃喝、开房间、塞红包、陪旅游等各种手段稳控上访人员。乡镇稳控任务重的，就动用能用的全部力量上阵，全员皆兵，严防死守。还有，驻京办截访。现在驻京办也肩负截访的任务。有些信访大省大市，驻京办的主要任务主要是截访，把各自省市前来上访的人员在北京拦截下来，送返回乡。甚至，许多市县雇用安保公司截访。据统计，在北京，有100余家保安公司分别受各地方政府委托，将各地进京上访进入马家楼中心等候的访民接出后安置、稳控，这样的安置、稳控点很多。众多保安公司的生存，就全靠各省驻京办提供的访民“客源”维持。再有，对访民办学习班、拘留、送劳教等。有的地方，把上访者强行塞进学习班，限制人身自由，强迫上访者写下不再上访保证书和交纳保证金。还有的地方把上访人员以妨碍公共秩序、精神异常为由送往精神病院，逼迫上访人员服软自动息访。
    国家的产生是为了节省交易费用和制度成本。集权国家的制度成本远高于民主国家，它不但违背了组成国家的初衷，而且国家反而造成了对于弱势群体的伤害。制度成本越高的国家，弱势群体的数量越庞大，信访群体的处境越困难。
    注释
[1]百度百科：信访制度[DB/OL].http://baike.baidu.com/link?url=i8d-WNGEYZKJWhbHiW-q8JEWyk44KulKgFCksYOLkT_rvfUE3Qg0jS6H7svUZMNSyYPVpWyd0Bz3h7IJ995QX_.2014-1-24
[2]胡星斗.弱势群体经济学简论[J].经济论坛，2009.07
[3]胡星斗.弱势群体经济学及经济政策[J].首都经济贸易大学学报，2010.O2
[4]胡星斗. 弱势群体经济学宣言.胡星斗中国问题学弱势群体经济学选集[M].香港.2013.O8
[5]天价维稳成本为何降不下来[N].济南日报，2009-07-09；任华，胡星斗.中国上访维权公民现状调查及建议.胡星斗中国问题学弱势群体经济学选集[M].香港.2013.O8.
[6]当前基层信访维稳工作陷入四大困局[DB/OL].http://www.zjj.gov.cn/govmach/lzw/2013050888757.shtml


2014年5月4日