再造土地财政，楼市真的要变了
作者：广东省住房政策研究中心首席研究员 李宇嘉日前，一则有关“国有土地使用权出让收入划转税务部门征收”的通知，引发了市场广泛的关注。
01 土地出让收入，要由税务部门征收
据了解，该通知由财政部、自然资源部、税务总局、人民银行联合发布，通知明确将四项非税收入，由原来职能部门征收，全部转入由税务部门征收。
比如，一直以来土地出让收入由国土部门负责。现在，要由税务部门征收。
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怎么理解呢？有人认为只是征收机构变了，其他照旧，其实绝没有那么简单！ 关于土地出让金这一大块肥肉，国家一直挖空心思监管它：
[*]2007 年以前，土地出让收入纳入预算外“专户管理”；
[*]2007 年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，试行“收支两条线”；
[*]2009 年，财政部发布《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》，政府性基金预算正式接受人大审批；
[*]2010 年，财政部出台《政府性基金管理暂行办法》，强化土地出让收支各环节管理，土地出让收支受到进一步监督约束；
[*]2015 年，新《预算法》将政府性基金预算正式纳入我国政府预算体系，预算外运行成为历史；
[*]2016 年，国土资源部、财政部印发《关于新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通知》，将新增建设用地土地有偿使用费转列为一般公共预算；
[*]2020年，国务院发布《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，当年土地出让收益用于农业农村的资金占比，逐步达到50%以上。
02 过往的征收方式，乱象横生
这次，土地出让收入从自然资源部门征收，转向税务部门征收，在规范土地出让收入和支出上，又前进一步。
地方政府收入有两块，一是税收收入，二是非税收入，比如政事业性收费、政府性基金、国有资本收入、罚没收入等。现在，二者都纳入预算，但征管模式差别很大。税收受到《税收征收管理法》的支配，有固定流程，分为登记、申报、征收、检查、处罚和保全强制等环节。
举个例子，要办个税务登记证，流程就很复杂，如下图：
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美国开国三杰之一的本杰明·富兰克林曾有一句名言：“在这个世界上，只有死亡和税逃不掉”，垂直管理、程序严明、对上负责的税务系统，征管能力很强大，很规范。但非税收入征管很灵活，以土地出让为例，签订出让合同，土地交易中心开具缴款通知书，开发商拿去交款。
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尽管纳入预算收入，推行“收支两条线”，但仍未改变地方系统内“自收自支”的“小金库”的本质，乱象多得很：
[*]先征后返。各地招商引资竞争激烈，土地出让金减免，先征后返等很普遍。土地作为全民所有的公共资源，理应价值最大化，再反哺公共服务设施建设，但“先征后返”，显然公共资源价值损耗了。
[*]土地收入为担保入股或融资。本届政府以未来的土地出让收入做担保，违规向金融机构融资，甚至虚增土地出让收入，导致地方政府或平台公司债务攀升，倒逼未来出让更多的土地还债，不仅导致地方政府债务率攀升，对土地财政依赖也不断加大。
[*]违规作价入股。每一届政府，都有大搞一番的雄心，想上项目、招商引资，但自身财力不足，大型公共设施要上马，就搞土地“作价入股”，比如政府平台投资公私合营项目，倒逼违规出让土地。
[*]土增税等相关税收征管难度大。原有的征管模式下，由于税务系统和地方政府相对独立，加上土地出让与土地开发间的多头管理，土地增值税很难进行全过程监管，导致清算难度大，有的久拖不决，中间的问题多多。
[*]土地依赖度集聚攀升。所有这些，都反映为地方政府的土地依赖度，依赖到一定程度，就乱象丛生，反正土地出让规模，房地产规模做大了，问题就解决了，甚至年底发奖金，也靠买一块地。全国土地使用权出让收入从2011年的33173亿元增长到2020年的84142亿元，9年内翻了近三番，不可思议。
所有这些，都导致地产规模不能降，导致货币超发……
03 地方政府过度依赖土地出让收入
自2015年以来，政府性基金收入（主要是土地出让收入）与一般公共预算收入的比值也在持续增长，从2015年的39%逼近至2020年的84%。从数据上看，地方政府财政对土地出让呈现出较大依赖性，且依赖性呈现递增趋势。不仅发达地区依赖度大，欠发达地区也同样依赖。
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制图：李宇嘉观楼局
数据来源：财政部预算文件
从政府性基金收入与地方公共财政收入的比值上看：比值超过1的省份有：浙江、湖北、江苏、江西、贵州、广西、四川、湖南、福建、山东。与2019年相比，各省政府性基金收入与地方公共财政收入的比值普遍上升，去年比值超过1的有7个，而今年共有10个省份的比值超过1。比值在0.7-1之间的省份有：安徽、吉林、陕西、河南、甘肃、云南。
说白了，大家都依赖，我所在的广东，算是发达地区了，不管是深圳、广州，还是珠三角和粤东西北，调研的感受是，大家都依赖，而且依赖程度比前几年更大了。这几年国家其实想控制一下，降低依赖度。但吃饭要钱、招商引资要钱、修地铁要钱、脱贫攻坚要钱。再加上，经济增速下来了，各地财政收入增长降至历史低位，花钱的地方多了，依赖程度越来越大了。
2017年，全国国有土地出让收入5.2万亿。我记得，当年业内都在说，这可能是顶部了，因为后面棚改、“去库存”都要退出，楼市长效机制也甚嚣尘上。但没成想，2018到2020年又连续上了三个台阶。上台阶的，还不是出让面积，而是土地价格疯涨，这是最吓人的。
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单位：亿元
制图：李宇嘉观楼局
2017年以来，土地一级市场成交量大幅缩减，由2017年的34.8万亿公顷缩减到2020年的13.7万亿公顷，但成交均价从2017年的241.2万/公顷，上升至2020年的1089.7万/公顷。住宅用地一级市场更明显，2018-2020年成交量分别为7.8万亿、7.9万亿和8.8万亿公顷，成交均价近三年分别为3955万/公顷、4501万/公顷、5329万/公顷。这样，房价能不快速上涨吗？
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制图：李宇嘉观楼局
数据来源：恒生聚源
前面讲的土地出让领域的几种问题，最后都异化为要出让更多的土地，卖更多的商品房。问题是，地卖的多，房子建的多，但相关出让收入用了哪？土地储备、拆迁支出成本占比从 62.4%上升到近80%，出让净收益较为有限，规定的保障房建设、支农支出等，很多没到位。
另外一个问题是，产出的项目多数与民生关系不大。很多土地出让建设的项目，都是一些中看不中用的“大白象”工程，比如大广场、博物馆、新城开发、新区建设等，这些与民生福利关系并不大。
当下，城市边界无序扩张，新区到处都是、遍地招商引资，规划的产业大同小异，无外乎生物医药、新能源、人工智能、AI等数字科技、高端制造、互联网、现代物流等，如果有这么多企业可入驻，还愁中国经济转型吗？全国县级以上规划的新城新区超过了3500个，规划人口34亿，全国人口总数翻倍也不够去填。
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图：成都正在建设的23个新区
没有人填充、没有产业落地，这些新区卖了很多地，貌似土地收入挺高，但带来的是以后要偿还的高债务。问题是，当前各地财政紧张，“六保六稳”中保基层运转都存在困难，很多基层公务员系统的工资、绩效都难以保障。若未来债务继续无限度扩张，地产无限度扩规模，整个经济结构越来越拧巴。
04 从源头整顿，楼市底层逻辑要变了
所以，必须要从源头上整顿。
既然，依赖症短期难以戒掉，那就把土地出让收入弄得规范一些，该收的收（“先征后返”）、不该收的不收（新区无序卖地）。大家要记住，这是为以后更少的支出、更合理的支出、更少的债务。回到这个政策，表面看是规范收入问题，其实是收支两方面的问题，规范财政秩序的问题。
甚至，这是健全现代财税机制，防范地方财政风险，规范中央和地方关系的问题。因为，地方所有隐性的债务，都是靠土地担保的。土地出让收入9年内翻了近三番，谁知道背后的债务增长了多少？具体数字不清楚，但很大是没有疑问的。地方债务风险最终就是国家承担的系统性风险。
该收的收了，不该收的不收，未来的支出就能合理，就有保障。比如，用于保障房的支出，5%的约束性指标一定要到位；比如，新开发项目，该地方政府搞的配套设施（水电管气路等），一定要到位。不能出现地卖了，钱被拿走了，学校不到位、断头路接不上。土地收入规范了，才能将无序的卖地约束住、控制好，进而在用途上实现规范。土地财政才能发扬光大。
当然，这是个过程。目前，只是征管工作职能调整，不改变资金分配格局，除了改变征收流程外，土地出让收入仍依照现行政策，全额纳入地方政府性基金预算管理，收入全额缴入地方国库，支出通过地方政府性基金预算安排。
但要注意，开弓没有回头剑，这个政策，在2018年中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中，在今年4月公布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中都有明确规定，绝不是某些专家所讲的仅仅是征收的机关变了。
https://p9.pstatp.com/large/pgc-image/ef7dfe3633284f68b4747e8f661638b7 炒这么高，终于啥得管了，现在这个社会，不靠父母，90后有多少能自己结的起婚的，婚都结不起，还想生孩子[黑线] 分析一下利弊？ 再变，老百姓还是买不起的 国家这么做是对的。支持，并严格土地出让金使用，要重点用于民生和振兴实体企业经济。其余的一律不得开支。 这个好，省去了好多中间环节！ 挺好，全部收入国家税务接受。 最后还是一个价的高呀 持续关注。 房价涨
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